Bilaterale III: Wie viel Selbstbestimmung ist der Schweiz ihre Partnerschaft mit der EU wert?

Die Europäische Union verlangt von der Schweiz eine engere institutionelle Bindung, während sie mit Kanada auf andere Formen wirtschaftlicher Zusammenarbeit setzt. Die Schweiz soll künftig in bestimmten Bereichen EU-Recht dynamisch übernehmen, ohne bei dessen Entstehung gleichberechtigt mitentscheiden zu können. Was bedeutet das für unsere direkte Demokratie? Und gibt es Alternativen?

Eine Partnerschaft mit ungleichen Mitwirkungsrechten

Die Schweiz ist kein Mitglied der Europäischen Union. Sie hat sich bewusst für einen eigenständigen politischen Weg entschieden, der auf Föderalismus, direkter Demokratie und nationaler Selbstbestimmung beruht. Mit den Bilateralen III soll nun eine neue Grundlage für die Beziehungen zwischen Bern und Brüssel geschaffen werden. Nachdem das ursprüngliche institutionelle Rahmenabkommen 2021 gescheitert war, wurde ein neues Vertragspaket ausgehandelt. Im Mittelpunkt der Kritik steht die sogenannte dynamische Rechtsübernahme. Die Schweiz soll sich verpflichten, in bestimmten Bereichen der bestehenden und neuen Binnenmarktabkommen künftige Entwicklungen des EU-Rechts grundsätzlich zu übernehmen. Das bedeutet keineswegs, dass künftig sämtliche EU-Gesetze automatisch in der Schweiz gelten. Doch es bedeutet, dass die Schweiz in wichtigen Bereichen an Rechtsentwicklungen gebunden werden soll, auf deren Entstehung sie nur begrenzten Einfluss hat. Die EU-Mitgliedstaaten wirken über ihre Regierungen im Rat der EU und über das Europäische Parlament an der Gesetzgebung mit. Selbst kleine Mitgliedstaaten wie Malta oder Zypern verfügen über institutionelle Mitentscheidungsrechte. Die Schweiz hingegen kann ihre Interessen im Rahmen der vorgesehenen Mitwirkungsverfahren einbringen, besitzt aber kein entsprechendes Stimmrecht. Es geht dabei nicht darum, kleinere EU-Staaten herabzusetzen. Es geht um eine grundsätzliche demokratische Frage:

Weshalb soll die Schweiz Rechtsvorschriften übernehmen, über die andere Staaten mitentscheiden, während sie selbst keine gleichberechtigte Stimme besitzt?

Die Befürworter der Bilateralen III argumentieren, dass gemeinsame Regeln für einen funktionierenden Binnenmarkt notwendig seien. Das ist nachvollziehbar. Doch gemeinsame Regeln und gleichberechtigte Mitbestimmung sind zwei unterschiedliche Dinge.

Das Referendum bleibt, doch was geschieht nach einem Nein?

Besonders brisant ist die Frage, welche Bedeutung die direkte Demokratie unter diesen Bedingungen künftig haben wird. Der Bundesrat betont, dass die Volksrechte erhalten bleiben. Das stimmt. Die Schweiz kann auch künftig eine Übernahme von EU-Recht ablehnen. Allerdings ist damit die Angelegenheit nicht zwangsläufig erledigt. Kommt es wegen einer verweigerten Rechtsübernahme zu einem Streit, kann das vertraglich vorgesehene Streitbeilegungsverfahren eingeleitet werden. Unter bestimmten Voraussetzungen können anschliessend verhältnismässige Ausgleichsmassnahmen folgen.

Stellen wir uns ein Beispiel vor. Die EU beschließt eine neue Regelung, die unter eines der betroffenen Binnenmarktabkommen fällt. Die Schweiz soll diese übernehmen. Das Parlament stimmt zu, doch gegen den Beschluss wird das Referendum ergriffen. Eine Mehrheit der Schweizer Stimmbürger sagt Nein. Nach unserem demokratischen Verständnis ist das ein gültiger Volksentscheid. Doch im Verhältnis zur EU kann daraus ein Vertragskonflikt entstehen. Die EU könnte nach dem vorgesehenen Verfahren Ausgleichsmaßnahmen ergreifen, sofern die rechtlichen Voraussetzungen erfüllt sind. Diese Maßnahmen sind nicht beliebig und unterliegen vertraglichen Grenzen. Trotzdem können sie wirtschaftliche Nachteile verursachen. Damit entsteht ein Spannungsfeld zwischen rechtlicher Entscheidungsfreiheit und wirtschaftlicher Abhängigkeit. Ist ein Referendumsrecht noch in gleichem Maße frei, wenn seine Ausübung vertraglich vorgesehene wirtschaftliche Gegenmaßnahmen auslösen kann?

Natürlich sind internationale Verträge immer mit Verpflichtungen verbunden. Wer einen Vertrag abschließt, muss dessen Regeln grundsätzlich einhalten. Auch ein demokratischer Volksentscheid hebt internationale Verpflichtungen nicht automatisch auf. Doch bei den Bilateralen III geht es um mehr, als die Einhaltung bereits bekannter Bestimmungen. Die Schweiz akzeptiert einen Mechanismus, der auch künftige Rechtsentwicklungen erfaßt. Das Schweizer Volk kann zwar Nein sagen, muss aber möglicherweise wirtschaftliche Konsequenzen in Kauf nehmen. Aus einer Abstimmung über den Inhalt einer Regelung könnte deshalb zunehmend eine Abstimmung über die Kosten ihrer Ablehnung werden. Das Referendumsrecht würde nicht abgeschafft. Aber die Bedingungen seiner Ausübung könnten sich verändern.

Horizon Europe! Wenn Forschung zum Gegenstand politischer Verhandlungen wird!

Wie empfindlich die Beziehungen zwischen der Schweiz und der EU auf politische Meinungsverschiedenheiten reagieren können, zeigte sich beim Forschungsprogramm Horizon Europe. Nachdem der Bundesrat 2021 die Verhandlungen über das institutionelle Rahmenabkommen beendet hatte, erhielt die Schweiz zunächst nicht den gewünschten Status als assoziierter Staat. Schweizer Forschende und Forschungseinrichtungen konnten sich dadurch an bestimmten europäischen Förderprogrammen nicht mehr wie bisher beteiligen. Die EU verknüpfte die Frage der Forschungsassoziierung mit dem Gesamtzustand der bilateralen Beziehungen. Aus Sicht der EU war dies Bestandteil ihrer Verhandlungspolitik. In der schweizerischen Bevölkerung hingegen wurde der Ausschluss der Forscher und ihrer Institutionen von Horizon als pure Arroganz, beziehungsweise als Peitschenhieb des der Schweiz eher unfreundlich gesinnten, schluckfreudigen EU-Kommissionspräsidenten Jean-Paul Juncker wahrgenommen. Dass er sich beziehungsweise der Eu ins eigene Fleisch schnitt, schien ihm völlig egal. Denn die Schweiz verfügt mit der ETH Zürich, der EPFL Lausanne, ihren Universitäten und zahlreichen Forschungseinrichtungen mit etlichen Nobelpreisträgern über international anerkannte Kompetenzen. Deshalb betrafen diese Einschränkungen nicht nur Schweizer Wissenschaftler, sondern auch europäische Forschungspartner.

Seit 2025 ist die Schweiz wieder an Horizon Europe assoziiert. Die Episode bleibt dennoch ein Beispiel dafür, wie eng wirtschaftliche, wissenschaftliche und institutionelle Fragen in den Beziehungen zur EU miteinander verknüpft werden können. Sie wirft eine Frage auf, die auch für die Zukunft bedeutsam ist, nämlich, ob wissenschaftliche Zusammenarbeit von Zugeständnissen in anderen politischen Verhandlungsbereichen abhängig gemacht werden sollen?

Warum erhält Kanada andere Vertragsbedingungen?

Ein Blick über den Atlantik macht die Diskussion noch interessanter. Die Europäische Union unterhält mit Kanada seit Jahren das umfassende Wirtschafts- und Handelsabkommen CETA. Dieses Abkommen reduziert zahlreiche Zölle und Handelshemmnisse, erleichtert den gegenseitigen Marktzugang und schafft Möglichkeiten zur Zusammenarbeit bei technischen Standards. Kanada muss dafür jedoch nicht in vergleichbarer Weise künftiges EU-Recht dynamisch übernehmen. Beide Vertragspartner behalten grundsätzlich ihre eigenständige Gesetzgebung. Auch die vorgesehene regulatorische Zusammenarbeit besitzt keine eigenständige Gesetzgebungsbefugnis. Ende Oktober 2026 kündigten die EU und Kanada zudem an, ihre Partnerschaft weiter zu vertiefen und neue Formen einer engeren Assoziierung zu prüfen. Damit stellt sich für die Schweiz eine grundsätzlichr naheliegende Frage:Wenn die EU mit Kanada eine weitreichende wirtschaftliche Partnerschaft ohne vergleichbare dynamische Rechtsübernahme gestalten kann, weshalb sollte ein solches Modell für die Schweiz nicht zumindest ernsthaft geprüft werden?

Die EU hat darauf eine sachliche Antwort. Kanada ist Freihandelspartner. Die Schweiz hingegen nimmt über verschiedene sektorielle Abkommen unmittelbar an Teilen des europäischen Binnenmarktes teil. Das ist ein wesentlicher Unterschied. Binnenmarktteilnahme setzt in den betroffenen Bereichen ein höheres Maß an gemeinsamen Regeln voraus, als ein gewöhnliches Freihandelsabkommen. Die EU möchte verhindern, dass unterschiedliche Vorschriften den Wettbewerb verzerren. Doch damit ist die Diskussion keinesfalls beendet. Die entscheidende Frage lautet vielmehr, ob die Schweiz tatsächlich alle Vorteile ihrer bisherigen Binnenmarktteilnahme benötigt oder, ob bestimmte Bereiche auch durch andere Formen der Zusammenarbeit geregelt werden könnten. CETA ist kein fertiges Ersatzmodell für die Bilateralen III. Es zeigt aber, dass die EU durchaus unterschiedliche Formen enger wirtschaftlicher Partnerschaft vereinbart.

Was würde ein kanadisches Modell die Schweiz kosten?

Wer eine Alternative zu den Bilateralen III diskutiert, muss auch deren wirtschaftliche Konsequenzen berücksichtigen. Die Schweiz profitiert heute von zahlreichen sektoriellen Abkommen, die über den klassischen Freihandel hinausgehen. Besonders wichtig ist beispielsweise die gegenseitige Anerkennung von Konformitätsbewertungen. Sie erleichtert es Schweizer Unternehmen, Produkte auf den europäischen Markt zu bringen, ohne bestimmte Prüfungen doppelt durchführen zu müssen. Auch der Luftverkehr, die Personenfreizügigkeit, der grenzüberschreitende Arbeitsmarkt und weitere Bereiche sind bereits heute durch besondere Abkommen geregelt. Würde die Schweiz diese Regelungen durch ein weniger integriertes Freihandelsmodell ersetzen, könnten möglicherweise zusätzliche Kosten entstehen. Unternehmen müssten möglicherweise mehr Zertifizierungen durchführen, bestimmte Dienstleistungen könnten schwerer grenzüberschreitend angeboten werden, und bisherige Marktzugangsrechte müssten neu ausgehandelt werden. Dies gilt übrigens auch beiderseits. Das wäre wirtschaftlich keineswegs bedeutungslos. Studien zum möglichen Wegfall der Bilateralen I prognostizieren erhebliche langfristige Einbussen für die Schweizer Volkswirtschaft.

Allerdings muss hier sorgfältig unterschieden werden. Der ersatzlose Wegfall bestehender Abkommen ist nicht dasselbe wie deren Ablösung durch ein neu ausgehandeltes Freihandels- und Kooperationsmodell. Wer die wirtschaftlichen Kosten einer Alternative beurteilen will, muss deshalb auch untersuchen, welche bisherigen Vorteile sich in einem neuen Vertrag erhalten ließen. Eine belastbare Kosten-Nutzen-Rechnung müsste sowohl die wirtschaftlichen Vorteile des Binnenmarktzugangs, als auch die Kosten der regulatorischen Anpassung und die Folgen eines möglichen Verlusts bestimmter Marktrechte berücksichtigen.

Die EU braucht auch die Schweiz

In der öffentlichen Diskussion entsteht gelegentlich der Eindruck, die Schweiz sei ausschließlich auf das Wohlwollen der EU angewiesen. Dabei wird leicht übersehen, dass wirtschaftliche Beziehungen immer in beide Richtungen wirken. Die Schweiz ist ein bedeutender Absatzmarkt für europäische Unternehmen. Sie importiert große Mengen an Waren und Dienstleistungen aus der EU. Zugleich investieren Schweizer Unternehmen in den Mitgliedstaaten, schaffen Arbeitsplätze und tragen zu europäischen Wertschöpfungsketten bei. Hunderttausende Grenzgänger aus den Nachbarländern verdienen ihren Lebensunterhalt in der Schweiz. Für viele Regionen in Frankreich, Deutschland, Italien und Österreich ist der Schweizer Arbeitsmarkt von erheblicher Bedeutung. Auch in der Forschung, der Pharmaindustrie, der Medizintechnik und zahlreichen anderen Bereichen bestehen enge gegenseitige Abhängigkeiten. Hinzu kommt die Rolle der Schweiz im europäischen Stromnetz und im internationalen Finanz- und Dienstleistungsverkehr. Die wirtschaftlichen Verflechtungen sind also keineswegs einseitig. Das bedeutet nicht, dass beide Verhandlungspartner gleich gross oder gleich mächtig wären. Die EU besitzt aufgrund ihrer Marktgrösse erhebliches Gewicht. Aber die Schweiz ist auch kein wirtschaftlich unbedeutender Bittsteller. Eine nüchterne Betrachtung müsste deshalb nicht nur fragen, was die Schweiz ohne bestimmte EU-Abkommen verlieren würde. Sie müsste ebenso untersuchen, welche wirtschaftlichen Folgen eine Verschlechterung der Beziehungen für Unternehmen, Arbeitnehmer und Forschungseinrichtungen innerhalb der EU hätte.

Grenzgänger und Steuern: Ein Beispiel gegenseitiger Abhängigkeit

Besonders deutlich zeigt sich die Verflechtung beim Thema Grenzgänger. Hunderttausende Arbeitnehmer aus EU-Staaten pendeln regelmässig in die Schweiz. Ihre Arbeitskraft ist für zahlreiche Schweizer Unternehmen unverzichtbar. Gleichzeitig profitieren ihre Wohnsitzregionen von Einkommen, Kaufkraft und teilweise auch von steuerlichen Einnahmen. Die Besteuerung richtet sich nach bilateralen Doppelbesteuerungsabkommen und besonderen Grenzgängerregelungen. Dabei bestehen je nach Nachbarstaat erhebliche Unterschiede. Durch die zunehmende Telearbeit sind neue Fragen entstanden. Wie viel Arbeit darf im Wohnsitzstaat geleistet werden, ohne dass sich die steuerliche Behandlung verändert? Hierzu wurden zwischen der Schweiz und einzelnen Nachbarstaaten neue Vereinbarungen getroffen. Das Beispiel verdeutlicht, wie eng die Interessen miteinander verflochten sind und weshalb vertragliche Änderungen sorgfältig ausgehandelt werden müssen. Es zeigt aber auch, dass eine Zusammenarbeit zwischen der Schweiz und ihren europäischen Nachbarn auf eigenständigen zwischenstaatlichen Vereinbarungen beruhen kann.

Wirtschaftliche Zusammenarbeit ist nicht dasselbe wie politische Integration

Die zentrale Frage lautet deshalb nicht, ob die Schweiz mit Europa zusammenarbeiten soll. Sie tut dies seit Jahrzehnten mit beiderseitig grossem wirtschaftlichem Erfolg. Die Frage lautet, welche institutionellen Verpflichtungen für diese Zusammenarbeit notwendig und angemessen sind. Die Befürworter der Bilateralen III in der Schweiz erwarten stabilere Beziehungen, mehr Rechtssicherheit und einen verlässlicheren Zugang zu wichtigen Bereichen des europäischen Binnenmarktes. Die Kritiker befürchten, angesichts der in der EU tobenden Regulierungswut, dagegen eine schrittweise Einschränkung des eigenständigen gesetzgeberischen Handlungsspielraums.

Beide Positionen verdienen eine Auseinandersetzung mit konkreten Vertragsbestimmungen und wirtschaftlichen Folgen. Dabei sollte auch die Möglichkeit alternativer Modelle untersucht werden.

• Könnten Teile des bisherigen Marktzugangs durch modernisierte Freihandelsabkommen, gegenseitige Anerkennung von Standards und eigenständige Kooperationsverträge erhalten werden?
• Welche zusätzlichen Kosten wären damit verbunden?
• Und welchen Wert misst die Schweiz der Möglichkeit bei, ihre Gesetzgebung auch künftig unabhängig von neuen EU-Rechtsentwicklungen zu gestalten?

Diese Fragen dürfen nicht hinter pauschalen Warnungen vor wirtschaftlichen Schäden oder allgemeinen Versprechungen einer gesicherten Zukunft verschwinden.

Die eigentliche Entscheidung

Die Schweiz steht vor einer weitreichenden institutionellen Entscheidung. Sie kann sich für eine engere rechtliche Anbindung an den europäischen Binnenmarkt entscheiden und damit zusätzliche Verpflichtungen zur Übernahme künftiger EU-Rechtsentwicklungen eingehen. Sie kann aber auch alternative Formen der Zusammenarbeit diskutieren, die möglicherweise mehr regulatorische Eigenständigkeit bieten, dafür jedoch mit weniger umfassenden Marktrechten verbunden wären.

Keine dieser Möglichkeiten ist frei von Kosten und Risiken. Entscheidend ist deshalb, dass die Stimmbürger die tatsächlichen Konsequenzen kennen. Die direkte Demokratie lebt nicht allein davon, dass das Volk abstimmen darf. Sie lebt davon, dass die Menschen über die Tragweite ihrer Entscheidungen informiert sind und zwischen realistischen Alternativen wählen können. Die Bilateralen III betreffen deshalb weit mehr, als den Warenhandel oder die technische Zusammenarbeit mit Brüssel. Sie berühren das Verhältnis zwischen wirtschaftlicher Integration, internationaler Vertragstreue und demokratischer Selbstbestimmung.

Die entscheidende Frage lautet deshalb nicht, ob die Schweiz Europa braucht. Die Schweiz ist Teil Europas und wird mit ihren Nachbarn immer eng verbunden bleiben. Die Frage lautet, welche Form dieser Zusammenarbeit ihre wirtschaftlichen Interessen schützt und zugleich den politischen Handlungsspielraum ihrer Bürger bewahrt.

Und genau darüber sollte eine offene, gründliche und sachliche öffentliche Debatte geführt werden.