Direkte Demokratie ist zu langsam?

Walter Revilloud
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Die Schweiz zeigt, dass zwischen Handelnkönnen und Handelnwollen ein entscheidender Unterschied liegt

Nicht die direkte Demokratie macht einen Staat langsam. Langsam wird ein Staat dort, wo der politische Wille fehlt oder wo Entscheidungsstrukturen Verantwortung verwischen.

Wenn ich mich mit politisch interessierten Bürgern über die Schweizer Demokratie und ihre weitreichenden Volksrechte unterhalte, erlebe ich häufig dieselbe Reaktion. Zunächst herrscht Bewunderung: Volksinitiativen, Referenden, starke Gemeinden und Kantone, das alles sei großartig.

Doch fast immer folgt die Einschränkung:

In einem größeren Land wie Deutschland wäre ein solches System nicht anwendbar. Die Entscheidungsprozesse würden viel zu lange dauern. Dringend notwendige Reformen könnten jahrelang oder gar jahrzehntelang blockiert werden.

Als Beleg wird gerne das spät eingeführte Frauenstimmrecht genannt. Tatsächlich erhielten Schweizerinnen das Stimm- und Wahlrecht auf Bundesebene erst 1971. Im Kanton Appenzell Innerrhoden musste das Bundesgericht sogar noch 1990 durchsetzen, dass Frauen auch auf kantonaler Ebene stimmberechtigt wurden.

Dieser historische Rückstand lässt sich weder beschönigen noch mit den Besonderheiten der direkten Demokratie entschuldigen. Er beweist aber nicht, dass ein direktdemokratischer Staat grundsätzlich handlungsunfähig wäre. Denn hier werden zwei völlig unterschiedliche Fragen miteinander vermischt:

Wie lange benötigt eine Gesellschaft, um einen grundlegenden politischen Wandel zu akzeptieren?

und:

Wie schnell kann ein Staat handeln, wenn eine akute Krise keinen Aufschub duldet?

Die erste Frage betrifft gesellschaftliche Überzeugungen, Traditionen und Machtverhältnisse. Die zweite betrifft die institutionelle Handlungsfähigkeit des Staates. Beides ist nicht dasselbe.

Ein Land der organisierten Gegensätze

Die Schweiz ist keineswegs das politisch und kulturell einheitliche Gebilde, als das sie im Ausland gelegentlich wahrgenommen wird. Sie besteht aus 26 Kantonen, verfügt über vier Landessprachen und vereint sehr unterschiedliche politische, konfessionelle und wirtschaftliche Lebenswelten. Politische Macht ist zwischen Bund, Kantonen und Gemeinden aufgeteilt. Dieses föderalistische Prinzip ist eines der Fundamente des Landes.

In der siebenköpfigen Bundesregierung sitzen traditionell Vertreter der großen politischen Kräfte gemeinsam am Regierungstisch: von der rechtskonservativen Schweizerischen Volkspartei über liberale und christlich-demokratisch geprägte Kräfte bis zur Sozialdemokratischen Partei.

Was in Deutschland vermutlich als kaum regierbare Koalition politischer Gegensätze betrachtet würde, ist in der Schweiz Teil der politischen Normalität. Diese Parteien müssen nicht nur ideologische Differenzen überbrücken. Sie müssen auch Rücksicht nehmen auf die französischsprachige Romandie, auf die italienischsprachige Schweiz, auf die deutschsprachige Mehrheit und auf die rätoromanische Minderheit.

Hinzu kommt ein weiterer Gegensatz, der häufig unterschätzt wird: jener zwischen den großen urbanen Zentren und der ländlichen Schweiz. Zürich, Basel, Bern, Lausanne oder Genf verfügen über andere wirtschaftliche Strukturen, gesellschaftliche Milieus und politische Mehrheiten als das Berner Oberland, das Wallis, die Innerschweiz, das Appenzellerland oder die ländlichen Regionen des Tessins. Die politische Ordnung der Schweiz ist deshalb nicht darauf ausgerichtet, dass eine knappe Mehrheit dauerhaft über alle anderen bestimmt. Sie beruht auf dem Versuch, unterschiedliche Lebenswelten immer wieder in ein tragfähiges Gleichgewicht zu bringen. Das verlangsamt manche Entscheidungen.

Aber Langsamkeit ist nicht automatisch Handlungsunfähigkeit.

Demokratie muss nicht immer schnell sein

Bei einem gewöhnlichen Gesetz ist eine gewisse Langsamkeit möglicherweise sogar von Vorteil.

Gesetze greifen in das Leben von Millionen Menschen ein. Sie verteilen Geld, Rechte, Pflichten und gesellschaftliche Chancen. In einem direktdemokratischen System müssen Regierung und Parlament stets damit rechnen, dass ein neues Gesetz durch ein Referendum vors Volk gebracht wird. Das Referendum gehört zu den zentralen Instrumenten der schweizerischen Demokratie. Dadurch entsteht bereits während der Ausarbeitung eines Gesetzes ein erheblicher Druck, verschiedene Interessengruppen einzubeziehen und mehrheitsfähige Kompromisse zu finden. Die Volksabstimmung steht also nicht erst am Ende des politischen Verfahrens. Ihre bloße Möglichkeit wirkt bereits auf den gesamten Entstehungsprozess eines Gesetzes zurück. Das kann zeitaufwendig sein. Es kann aber auch verhindern, dass Gesetze unter großem Zeitdruck beschlossen, kurz darauf vor Gerichten angefochten, von einer neuen Regierung wieder verändert oder von einem erheblichen Teil der Bevölkerung dauerhaft abgelehnt werden. Die entscheidende Frage lautet daher nicht, ob ein demokratischer Staat stets möglichst schnell entscheidet.

Sie lautet:

Kann er dann schnell handeln, wenn schnelles Handeln tatsächlich notwendig ist?

Drei große Schweizer Krisen geben darauf eine bemerkenswerte Antwort.

Swissair 2001: Der Staat konnte handeln, aber er wollte die alte Gesellschaft nicht erhalten

Die Swissair war mehr als eine Fluggesellschaft.

Sie galt als „fliegende Bank“, als nationales Symbol schweizerischer Zuverlässigkeit und als weltweit sichtbarer Beweis dafür, dass ein kleines Land eine international angesehene Fluggesellschaft betreiben konnte. Doch in den 1990er-Jahren verfolgte das Management eine verhängnisvolle Expansionsstrategie. Statt sich einer der entstehenden großen Luftfahrtallianzen anzuschließen, versuchte die Swissair, einen eigenen europäischen Verbund aufzubauen. Dazu beteiligte sie sich an verschiedenen wirtschaftlich angeschlagenen Fluggesellschaften. Milliarden flossen in Unternehmen, die nicht saniert werden konnten und immer neue Finanzmittel benötigten.

Am 2. Oktober 2001 standen die Maschinen der Swissair am Boden. Die Gesellschaft konnte ihre laufenden Rechnungen nicht mehr bezahlen. Eine parlamentarische Untersuchung stellte später fest, dass der Bundesrat und die Verwaltung auf die sich zuspitzende Krise nur unzureichend vorbereitet gewesen waren und vielfach reaktiv statt vorausschauend handelten. Dennoch wäre es zu einfach, das Grounding als Beweis staatlicher Handlungsunfähigkeit zu deuten.

Die Schweiz hätte der Swissair kurzfristig weitere Liquidität bereitstellen können. Die politisch Verantwortlichen entschieden sich jedoch gegen eine unbegrenzte Fortsetzung des bisherigen Unternehmensmodells. Später wurden erhebliche öffentliche Mittel eingesetzt, um Teile des Flugbetriebs aufrechtzuerhalten, eine geordnete Übergangslösung zu schaffen und aus der regionalen Fluggesellschaft Crossair die neue Swiss aufzubauen. Der Staat ließ also nicht den gesamten Luftverkehr zusammenbrechen, aber er rettete die bisherige Swissair nicht mehr als eigenständige Gesellschaft. Das war keine bloße Folge direktdemokratischer Langsamkeit. Es war eine politische Entscheidung darüber, was noch als rettenswert galt.

UBS 2008: Innerhalb kürzester Zeit standen mehr als 60 Milliarden Franken bereit

Sieben Jahre später wurde die Schweiz mit einer Krise von weit größerer finanzieller Tragweite konfrontiert. Die UBS hatte sich massiv auf dem amerikanischen Markt für Hypothekenpapiere engagiert. Als die Immobilienblase platzte und der internationale Finanzmarkt ins Wanken geriet, musste die Bank Abschreibungen in Milliardenhöhe vornehmen.

Ein ungeordneter Zusammenbruch der UBS hätte die gesamte Schweizer Volkswirtschaft und weit darüber hinaus das internationale Finanzsystem gefährden können. Diesmal entschied der Staat: Die Bank muss stabilisiert werden.

Am 16. Oktober 2008 wurde ein Rettungspaket bekannt gegeben. Der Bund zeichnete eine Pflichtwandelanleihe über sechs Milliarden Franken. Gleichzeitig übernahm ein von der Schweizerischen Nationalbank eingerichteter Stabilisierungsfonds problematische Vermögenswerte der UBS im Umfang von bis zu 60 Milliarden US-Dollar. Praktisch über Nacht wurden damit staatliche und geldpolitische Mittel von mehr als 60 Milliarden Franken mobilisiert.

Für ein Land, das damals weniger als acht Millionen Einwohner zählte, war dies eine gewaltige Summe.

Überträgt man diese Größenordnung grob auf die Bevölkerungszahl Deutschlands, entspräche sie einem Rettungspaket von deutlich über 600 Milliarden Euro – je nach Berechnung sogar in der Größenordnung von rund 700 Milliarden.

Man stelle sich vor, die Deutsche Bank geriete an einem Wochenende in eine existenzbedrohende Krise und der deutsche Staat müsste innerhalb weniger Stunden über Garantien und Hilfen dieser Größenordnung entscheiden.

Wären Bundesregierung, Bundestag, Bundesrat und die verfassungsrechtlichen Kontrollmechanismen in der Lage, ebenso schnell eine tragfähige Lösung zu schaffen?

Die Frage ist zumindest berechtigt.

Die UBS-Rettung widerlegt jedenfalls die Behauptung, die Schweizer Staatsordnung sei wegen ihrer direktdemokratischen Elemente grundsätzlich zu langsam, um in einer existenziellen Krise entschlossen zu handeln.

Die UBS wurde gerettet, aber nicht ihr bisheriger Kurs

Dabei darf ein entscheidender Punkt nicht verschwiegen werden: Der Staat rettete die UBS nicht, damit alles weitergehen konnte wie zuvor.

Das Topmanagement und der Verwaltungsrat wurden grundlegend erneuert. Marcel Ospel, der die Bank über Jahre geprägt und ihren Ausbau zu einer globalen Investmentbank vorangetrieben hatte, musste bereits im Frühjahr 2008 als Verwaltungsratspräsident zurücktreten. Ospel war in der Schweizer Öffentlichkeit schon lange zuvor umstritten. Viele Bürger verbanden seinen Namen und jenen der UBS mit dem Grounding der Swissair, weil der Bank vorgeworfen wurde, der Fluggesellschaft in der entscheidenden Phase die notwendige Liquidität verweigert zu haben. Ob diese historische Schuldzuweisung in ihrer ganzen Schärfe gerechtfertigt ist, bleibt umstritten. Politisch hatte sie sich jedoch tief in das schweizerische Gedächtnis eingeprägt.

Auch die Machtgeschichte innerhalb der UBS war bemerkenswert. Die neue UBS war 1998 aus der Fusion des Schweizerischen Bankvereins und der Schweizerischen Bankgesellschaft entstanden. Mathis Cabiallavetta übernahm zunächst das Präsidium des Verwaltungsrates, Marcel Ospel wurde CEO. Nur wenige Monate später musste die neue Bank wegen ihres Engagements beim amerikanischen Hedgefonds Long-Term Capital Management einen Verlust von knapp einer Milliarde Franken verkraften. Gemessen an der Größe des neu entstandenen Bankkonzerns war dies keine existenzbedrohende Summe. Personell aber hatte sie enorme Folgen. Cabiallavetta trat zurück. Ospel blieb und wurde zur dominierenden Figur der Bank. Ob der Verlust gezielt als Vorwand genutzt wurde, um Cabiallavetta aus dem Amt zu drängen, lässt sich aus öffentlich zugänglichen Quellen nicht zweifelsfrei beweisen. Fest steht jedoch, dass diese eine Milliarde Franken ausreichte, um die Machtverhältnisse an der Spitze der neuen UBS endgültig zu verändern. Zehn Jahre später geriet unter Ospels strategischer Verantwortung die gesamte Bank in eine Krise von völlig anderer Größenordnung.

Die Lehre aus der UBS-Rettung lautete deshalb:

Die Schweiz rettete eine für die Volkswirtschaft unverzichtbare Institution. Sie rettete nicht die Ämter derjenigen, unter deren Führung die Bank in die Krise geraten war.

Und die Rettung wurde für den Staat keineswegs zum dauerhaften Verlustgeschäft. Bereits 2009 konnte der Bund seine Beteiligung mit einem Gewinn von rund 1,2 Milliarden Franken veräußern. Auch der Stabilisierungsfonds der Nationalbank wurde später mit Gewinn abgewickelt. Der damalige Bundesrat bezeichnete den Ausstieg des Bundes aus der UBS ausdrücklich als erfolgreich.

Credit Suisse 2023: Das Finanzsystem wurde gerettet, die Bank nicht

Fünfzehn Jahre später stand die Schweiz erneut vor einer Bankenkrise. Diesmal betraf sie die Credit Suisse.

Die Bank hatte über Jahre eine kaum noch überschaubare Folge von Skandalen, Fehlentscheidungen und Milliardenverlusten produziert. Riskante Geschäftsbeziehungen, der Zusammenbruch des Finanzunternehmens Greensill, Verluste im Zusammenhang mit dem Hedgefonds Archegos, wiederholte Führungswechsel und schwere organisatorische Mängel hatten das Vertrauen in das Institut erschüttert.

Besonders symbolträchtig war der sogenannte Beschattungsskandal: Mitglieder des Topmanagements ließen sich im Umfeld interner Machtkämpfe durch private Sicherheitsunternehmen überwachen. Eine Bank, deren Geschäftsmodell auf Vertrauen beruht, hatte dieses Vertrauen weitgehend verspielt. Im März 2023 beschleunigte sich der Abfluss von Kundengeldern dramatisch. Innerhalb weniger Tage drohte ein unkontrollierter Zusammenbruch.

Wieder handelte die angeblich so langsame Schweiz innerhalb kürzester Zeit. Am Sonntag, dem 19. März 2023, stellte der Bundesrat ein Maßnahmenpaket vor, das die Übernahme der Credit Suisse durch die UBS ermöglichte. Die Alternative eines ungeordneten Konkurses wurde wegen der absehbaren Folgen für die Schweiz und das internationale Finanzsystem verworfen. Für die Absicherung des Vorgangs wurden Garantierahmen von insgesamt 109 Milliarden Franken geschaffen. Dazu gehörten eine Bundesgarantie von bis zu 100 Milliarden Franken für zusätzliche Liquiditätshilfen der Nationalbank sowie eine Verlustgarantie von bis zu neun Milliarden Franken für bestimmte von der UBS übernommene Vermögenswerte. Doch anders als bei der UBS im Jahr 2008 wurde die Credit Suisse nicht als eigenständige Institution erhalten. Das Finanzsystem wurde stabilisiert. Die Kunden erhielten weiterhin Zugang zu ihren Konten und ein internationaler Flächenbrand wurde verhindert. Aber die Credit Suisse, vormals die traditionsreiche Schweizerische Kreditanstalt, gegründet 1856 vom Schweizerischen Eisenbahnpionier Alfred Escher, verschwand als selbstständige Großbank. Das war der harte Schnitt.

Der Staat hatte entschieden, dass die Stabilität des Finanzsystems geschützt werden musste, nicht jedoch die bisherige Existenzform einer Bank, die ihr Vertrauen durch jahrelanges Missmanagement weitgehend verspielt hatte. Auch dieser Vorgang widerlegt das Bild der handlungsunfähigen direkten Demokratie. Zwischen dem offenen Ausbruch der Krise und der Vorstellung der Lösung lag nicht ein jahrelanges Gesetzgebungsverfahren, es lag ein Wochenende!

Drei Krisen – drei unterschiedliche Entscheidungen

Gerade im Vergleich entfalten diese drei Beispiele ihre Wirkung.

  • Bei der Swissair entschied die Schweiz, das bisherige Unternehmen nicht mehr uneingeschränkt zu retten. Teile des Luftverkehrs wurden jedoch stabilisiert und in eine neue Struktur überführt.
  • Bei der UBS entschied sie, die Bank als systemrelevante Institution zu erhalten. Innerhalb kürzester Zeit wurden Mittel von mehr als 60 Milliarden Franken mobilisiert. Das bisherige Management und die bisherige Strategie wurden jedoch nicht geschützt.
  • Bei der Credit Suisse entschied sie, das Finanzsystem und die Kunden zu schützen, nicht aber die Bank als selbstständiges Unternehmen.

Dreimal stand derselbe Staat vor einer außergewöhnlichen Krise und dreimal handelte er unterschiedlich. Nicht weil seine Institutionen einmal schnell und einmal langsam gewesen wären, sondern weil die politisch Verantwortlichen zu unterschiedlichen Einschätzungen darüber gelangten, was geschützt, was verändert und was aufgegeben werden musste.

Hier zeigt sich der Unterschied zwischen Handelnkönnen und Handelnwollen!

Ist die Schweiz wirklich nicht mit Deutschland vergleichbar?

Natürlich kann das Schweizer System nicht unverändert auf Deutschland übertragen werden. Deutschland hat mehr Einwohner, eine andere Geschichte, eine andere Verfassung und eine andere politische Kultur, doch die Behauptung, direkte Demokratie sei allein wegen der Größe eines Landes unmöglich, greift zu kurz.

Auch die Schweiz ist kein politisch homogener Kleinstaat. Sie vereint unterschiedliche Sprachen, Konfessionen, wirtschaftliche Interessen, regionale Identitäten und politische Lager. Der entscheidende Unterschied liegt möglicherweise weniger in der Größe als in der Konstruktion der politischen Macht. Die Schweiz hat ihre Institutionen so angelegt, dass nicht nur die Mehrheit der Bevölkerung zählt. Auch die Kantone und damit die unterschiedlichen Regionen besitzen ein erhebliches Gewicht. Bei Verfassungsänderungen genügt deshalb nicht allein die Mehrheit der abgegebenen Stimmen. Zusätzlich ist das sogenannte Ständemehr erforderlich, also die Zustimmung einer Mehrheit der Kantone.

Ein bevölkerungsreicher urbaner Kanton kann damit nicht allein entscheiden, wohin sich die gesamte Eidgenossenschaft entwickelt. Umgekehrt kann die ländliche Schweiz den Städten ihren Willen ebenfalls nicht dauerhaft aufzwingen, ohne politische Gegenreaktionen und neue Mehrheiten zu riskieren. Nationalrat und Ständerat spiegeln dieses doppelte Prinzip wider: Der Nationalrat vertritt die Bevölkerung, der Ständerat die Kantone. Dadurch werden die Stimmen der großen Städte und Agglomerationen berücksichtigt, ohne dass die kleinen und ländlich geprägten Kantone politisch bedeutungslos würden. Diese Balance ist nicht immer bequem und produziert Reibungen. Sie verlangt Verhandlungen zwingt dazu, Entscheidungen so zu formulieren, dass nicht nur die Bewohner von Zürich, Basel, Bern oder Genf, sondern auch jene der Bergkantone, der Innerschweiz und der ländlichen Regionen mit ihnen leben können. Gerade darin könnte jedoch eine wesentliche Ursache der schweizerischen Stabilität liegen.

Mehrheit allein schafft noch keinen Zusammenhalt

Wer die Schweizer Demokratie lediglich auf Volksabstimmungen reduziert, übersieht deshalb ihren eigentlichen Kern. Die Volksrechte sind nur ein Teil eines umfassenderen politischen Systems, das auf Machtteilung beruht:

  • zwischen Regierung und Volk,
  • zwischen Bund und Kantonen,
  • zwischen großen und kleinen Kantonen,
  • zwischen Städten und Landregionen,
  • zwischen den Sprachgemeinschaften,
  • zwischen politischen Parteien,
  • und letztlich zwischen Mehrheit und Minderheit.

Dieses System verhindert nicht jeden Fehler.

Es hat Fehlentscheidungen produziert, notwendige Reformen verzögert und gesellschaftliche Entwicklungen mitunter viel zu spät nachvollzogen. Doch es erschwert zugleich, dass eine vorübergehende politische Mehrheit den gesamten Staat dauerhaft nach ihren Vorstellungen umformt. Vielleicht ist genau das eine der wichtigsten Lehren für andere Demokratien. Schnelligkeit allein ist kein Beweis politischer Stärke. Ein autoritärer Staat kann innerhalb eines Tages entscheiden, eine demokratische Entscheidung hingegen muss dagegen nicht nur getroffen, sondern auch gesellschaftlich getragen werden.

Die Kunst besteht darin, im Normalfall gründlich zu beraten und im Ausnahmefall dennoch entschlossen handeln zu können. Die Schweiz hat in mehreren existenziellen Krisen gezeigt, dass sie zu beidem fähig ist.

Die falsche Frage

Die Frage lautet daher nicht:

Ist direkte Demokratie zu langsam?

Die bessere Frage lautet:

Besitzt ein Staat die notwendigen Instrumente, um im richtigen Moment schnell zu handeln – und ist er zugleich bereit, seine Entscheidungen im Normalfall sorgfältig demokratisch abzusichern?

Die Schweiz beweist, dass Volksrechte, Föderalismus, eine Regierung politischer Gegensätze und staatliche Handlungsfähigkeit keine Widersprüche sein müssen. Ihre Stärke liegt gerade darin, dass niemand das Land allein beherrschen kann.

  • Nicht die großen Städte.
  • Nicht die Landbevölkerung.
  • Nicht die deutschsprachige Mehrheit.
  • Nicht eine einzelne Partei.
  • Nicht eine vorübergehende politische Stimmung.

Jede Seite muss akzeptieren, dass auch die andere Seite Teil desselben Landes ist und bleiben wird. Deshalb ist der schweizerische Kompromiss nicht bloß das Ergebnis politischer Schwäche. Er ist häufig die Voraussetzung für dauerhafte Stabilität.

Demokratie lebt nicht davon, dass immer die Mehrheit gewinnt. Demokratie lebt davon, dass auch die Minderheit morgen noch bereit ist, Teil desselben Staates zu sein!